Είναι μακρύς και δύσβατος ο δρόμος προς την αλληλεγγύη…
Με αφορμή την 70ή επέτειο από την Διακήρυξη Schuman και τις εξελίξεις γύρω από την κρίση του COVID-19
Του Χατζόπουλου Ορέστη,
Οικονομολόγου, MScs Ευρωπαϊκή Πολιτική και Ευρωπαϊκό Δίκαιο
70 χρόνια πριν, στις 9 Μαΐου 1950, εν μέσω ενός διεθνούς ψυχροπολεμικού κλίματος, παρουσιάστηκε η Διακήρυξη του R. Schuman, δίνοντας το έναυσμα για την δημιουργία ενός διαφορετικού μοντέλου οργάνωσης των διακρατικών σχέσεων, βασισμένο στις αρχές της ειρηνικής συνύπαρξης, της καλόπιστης συνεργασίας και της αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών της Γηραιάς Ηπείρου. Η πολιτική σημασία της Διακήρυξης οδήγησε στην καθιέρωση της ημερομηνίας αυτής (9η Μαΐου) ως ημέρα της Ευρώπης.
Ως προς την μορφή αυτού του μοντέλου, ο Γάλλος Υπ. Εξ. είχε τονίσει ότι αυτό «θα οικοδομηθεί μέσα από συγκεκριμένα επιτεύγματα που κατ’ αρχάς θα δημιουργήσουν μία de facto αλληλεγγύη». Η αλληλεγγύη, επομένως, αποτέλεσε εξαρχής το μεγάλο διακύβευμα, η οποία θα καθίστατο δυνατή μόνο εάν οι πολιτικές κάθε χώρας λαμβάνουν υπόψη τους όχι μόνο τις ανάγκες των ιδίων αλλά και εκείνες των άλλων χωρών.
Ο διάλογος περί αλληλεγγύης αναζωπυρώθηκε με την έναρξη της κρίσης χρέους των χωρών του Νότου και συνεχίζεται μέχρι τις μέρες μας, με αφορμή μια άνευ προηγουμένου συγκυρία, με το σύνολο των χωρών αντιμέτωπες τις επιπτώσεις της πανδημίας του COVID-19, με το μυαλό όλων στην επερχόμενη οικονομική κρίση λόγω του εν εξελίξει lockdown.
Μερικές σκέψεις πάνω σε αυτό.
Αποσαφηνίζοντας την Έννοια της Αλληλεγγύης
Η αλληλεγγύη ως έννοια εισήχθη στο Ευρωπαϊκό DNA όχι απλώς ως καθαρά ιδεαλιστική αξία, αλλά ως εκ των ουκ άνευ προϋπόθεση για την ανάπτυξη και την ευημερία των μελών της, στην βάση μιας ευρείας αναγνώρισης γύρω από την ύπαρξη κοινών στόχων και την ανάγκη αντιμετώπισης κατά συλλογικό τρόπο των κοινών προκλήσεων.
Στο πλαίσιο αυτό, αναπτύχθηκε μια προσπάθεια γύρω από τον εννοιολογικό της προσδιορισμό[1] προσαρμοσμένο στην ευρωπαϊκή ιδιαιτερότητα και τις πολλαπλές και κατά περίπτωση εκδηλώσεις αυτής. Ως προς το πρώτο, η έννοια συνδέεται στενά με εκείνες της υπευθυνότητας, της αμοιβαίας εμπιστοσύνης και αλληλοβοήθειας μεταξύ των κρατών-μελών, γεγονός που συνεπάγεται από την μία την υποχρέωσή τους να επιδεικνύουν τον ανάλογο σεβασμό ως προς την τήρηση των κοινών κανόνων, από την άλλη την από κοινού βοήθεια σε μέλη που αντιμετωπίζουν προβλήματα ή βρίσκονται σε ανάγκη.
Ειδικότερα για το τελευταίο, επικρατεί (σε θεωρητικό τουλάχιστον επίπεδο) η αντίληψη ότι, δεδομένης της αλληλεξάρτησης μεταξύ των κρατών, η παροχή στήριξης ή βοήθειας προς ένα μέλος σε ανάγκη, βαίνει εν τέλει προς όφελος του συνόλου, απ’ όπου ωφελούνται και εκείνα που αναλαμβάνουν το μεγαλύτερο βάρος. Υπό το πρίσμα αυτό, όπως είχε επισημάνει και ο πρώην Πρόεδρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, J. Delors, η αλληλεγγύη και οι συνδεδεμένοι με αυτήν μηχανισμοί δεν αποτελούν απλώς μια πράξη αλτρουισμού αλλά είναι αποτέλεσμα μιας πεφωτισμένης ιδιοτέλειας[2].
Μηχανισμοί οικονομικής αλληλεγγύης (με μια αναδιανεμητική μορφή) ενυπάρχουν στο πλαίσιο της πολίτικης της Ένωσης για την οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή με την χρήση των διαθρωτικών ταμείων και του Ταμείου Συνοχής, μέσω των οποίων συντελείται μεταφορά πόρων από τις πλουσιότερες χώρες (δότες) για την στήριξη χωρών και περιφερειών με αναπτυξιακή υστέρηση. Ανάλογη περίπτωση παρατηρείται και σε άλλες τομεακές πολιτικές όπως η Κ.Α.Π.
Σε αυτό προστίθεται, μεταξύ άλλων διατάξεων, και η «ρήτρα αλληλεγγύης» (άρθρο 222 Σ.Λ.Ε.Ε.), κατά την οποία, «η Ένωση και τα κράτη μέλη της ενεργούν από κοινού, με πνεύμα αλληλεγγύης, εάν ένα κράτος μέλος… πληγεί από φυσική ή ανθρωπογενή καταστροφή».
Η Κρίση Χρέους και η «Αλληλεγγύη υπό Όρους»
Η ευρωπαϊκή αλληλεγγύη δοκιμάστηκε έντονα κατά την πρώτη μεγάλη κρίση που αντιμετώπισε η Ευρώπη. Η καθυστερημένη αντίδρασή της απέναντι στην κρίση χρέους των χωρών του Νότου ήταν αποτέλεσμα αφενός των υφιστάμενων θεσμικών περιορισμών, κυρίως της διάταξης περί «μη διάσωσης» (άρθρο 125 Σ.Λ.Ε.Ε.), η οποία απέκλειε κάθε δυνατότητα οικονομικής στήριξης προς ένα κράτος-μέλος με οικονομικά προβλήματα, καθιστώντας το ίδιο υπεύθυνο να διαχειριστεί «τα του οίκου του», αφετέρου στην απροθυμία των πλούσιων χωρών να συνδράμουν, επικαλούμενα τον λεγόμενο «ηθικό κίνδυνο», με άλλα λόγια τον κίνδυνο της συνέχισης της – ας την πούμε – «μη συνετής» δημοσιονομικής πολιτικής από πλευράς συγκεκριμένων χωρών.
Η αντίληψη αυτή κυριάρχησε αρχικά στην περίπτωση της Ελλάδας, της πρώτης χώρας που αναγκάστηκε να ζητήσει επισήμως οικονομική βοήθεια (2010). Καθώς όμως η κατάσταση στην Ελλάδα επιδεινώθηκε, ενώ η κρίση εξαπλώθηκε και σε άλλα κράτη (Κύπρος, Ισπανία, κλπ) που αδυνατούσαν να δανειστούν από τις αγορές, μόνο τότε κατέστη αντιληπτή η ανάγκη συλλογικής παρέμβασης, προκειμένου να αποφευχθεί ο κίνδυνος κατάρρευσης ολόκληρου του συστήματος της Ευρωζώνης.
Τελικώς, με αρκετή καθυστέρηση, οι Υπ. Οικονομικών παραμέρισαν τις γερμανικές κυρίως αντιρρήσεις, προσφεύγοντας στην παρ. 2 του άρθρου 122 της Συνθήκης, η οποία προβλέπει την δυνατότητα χρηματοδοτικής ενίσχυσης σε κράτη-μέλη που αντιμετωπίζουν δυσκολίες οφειλόμενες σε έκτακτες περιστάσεις. Κάπως έτσι θεσπίστηκε ο Ευρωπαϊκός Μηχανισμός Σταθερότητας (Ε.Μ.Σ.), ένας μόνιμος μηχανισμός χρηματοδοτικής συνδρομής, ως ένα μέσο έκφρασης αλληλεγγύης απέναντι στα δοκιμαζόμενα από την κρίση κράτη, προστατεύοντάς τα από ενδεχόμενη χρεωκοπία.
Βέβαια, η βοήθεια αυτή δεν ήταν άνευ προϋποθέσεων. Η προσφυγή στον Μηχανισμό συνοδευόταν (εκ του καταστατικού) από Μνημόνιο για την λήψη διαρθρωτικών και δημοσιονομικά περιοριστικών μέτρων (a.k.a. λιτότητα), που σε αρκετές περιπτώσεις (βλ. Ελλάδα) δοκίμαζε τα όρια θεμελιωδών αξιών της Ευρώπης, ενισχύοντας (όχι άδικα) την εικόνα μιας «σκληρής και τιμωρητικής» Ένωσης, προλειαίνοντας το έδαφος για την άνοδο της λαϊκής δυσφορίας απέναντι στους ευρωπαϊκούς θεσμούς.
Η Αντίδραση της Ευρώπης στην Πανδημία – Μία Κριτική
Η πανδημία του κορονοϊού δοκίμασε εκ νέου τα αντανακλαστικά της Ευρώπης. Οι πρόσφατες αποφάσεις του Eurogroup αντανακλούν μια σημαντική αν και καθυστερημένη συλλογική απάντηση της Ένωσης, εντούτοις πιο γρήγορη συγκρινόμενη με την αντίδρασή της κατά την προηγούμενη οικονομική κρίση. Αυτές συμπυκνώνονται σε τρεις άξονες στήριξης: της απασχόλησης (πρόγραμμα SURE της Επιτροπής), των επιχειρήσεων (δάνεια μέσω Ε.Τ.Επ.) και των κρατών (δυνατότητα πιστωτικής γραμμής από τον Ε.Μ.Σ.), συνολικού ύψους 540 δισ. ευρώ. Σε αυτό έρχεται να προστεθεί και η πρόσφατη ανακοίνωση της Ε.Κ.Τ. για επέκταση του προγράμματος αγοράς περιουσιακών στοιχείων (750 δισ.).
Το πακέτο μέτρων κινείται προς την σωστή κατεύθυνση, εντούτοις αμφιβολίες εγείρονται ως προς την ικανότητά του να αντιμετωπίσει αποτελεσματικά τις επιπτώσεις από την πτώση της οικονομικής δραστηριότητας. Παράδειγμα, τα περιορισμένα διαθέσιμα κεφάλαια του Ε.Μ.Σ. και οι περιορισμοί που θέτει (max στήριξης έως 2% του Α.Ε.Π. της χώρας) σε συνδυασμό με το στίγμα που φέρει για να αποτελέσει ένα ελκυστικό εργαλείο.
Επιπρόσθετα, τα μέτρα αυτά στοχεύουν κυρίως στην διαχείριση της τρέχουσας κρίσης και όχι στην αντιμετώπιση της επερχόμενης ύφεσης (σχετικές εκθέσεις μιλούν για ύφεση κοντά το 10%), η οποία θα απαιτήσει τεράστια κεφάλαια. Και η αλήθεια είναι ότι δεν έχουν όλες την πολυτέλεια (ήτοι τα δημοσιονομικά περιθώρια) να χρηματοδοτήσουν την ανάκαμψη των οικονομιών τους, πολλές εκ των οποίων (μεταξύ αυτών η Ιταλία αλλά και η χώρα μας) θα βιώσουν σοβαρές αυξήσεις στο χρέος τους, και, αναπόφευκτα, στα επιτόκια εξωτερικού δανεισμού τους, συνθέτοντας ένα παρόμοιο σενάριο με εκείνο της προηγούμενης κρίσης.
Εδώ όμως εντοπίζεται ένα διαφοροποιό στοιχείο σε σχέση με την προηγούμενη συγκυρία. Το πρόβλημα δεν έγκειται στην κακοδιαχείριση των δημοσιονομικών ορισμένων κυβερνήσεων, αλλά είναι αποτέλεσμα εξωγενούς παράγοντα που παρόλο που πλήττει όλες τις χώρες, εντούτοις οι συνέπειες αυτού κατευθύνονται κατά τρόπο ασύμμετρο, εις βάρος των περισσότερο ευάλωτων χωρών. Πέραν αυτού, πρέπει να γίνει αντιληπτό ότι η επικείμενη κρίση δεν θα αποτελέσει μια βραχείας διάρκειας παρένθεση αλλά θα διαρκέσει καιρό.
Ευρωπαϊκή Ενοποίηση, η Απάντηση στην Πανδημία
Συνεπώς, οι συνθήκες επιβάλλουν μια αναθεώρηση της φύσεως των μηχανισμών στήριξης, ειδικότερα σε κοινωνικές ομάδες και κράτη που πλήττονται περισσότερο από την κρίση. Μέχρι σήμερα, η αλληλεγγύη βασιζόταν σε διευκολύνσεις για την μείωση του κόστους δανεισμού κρατών-μελών, με χαμηλότερα επιτόκια από αυτά που θα δανείζονταν από τις αγορές, λόγω της υψηλής πιστοληπτικής ικανότητας των ευρωπαϊκών οργάνων. Υπό αυτή την έννοια, όπως εύστοχα παρατηρεί ο καθηγητής Γ. Ζανιάς, η εκπεφρασμένη ευρωπαϊκή αλληλεγγύη αφορά σε μια «μεταβίβαση αξιοπιστίας» από χώρες με δυνατότητα φθηνού δανεισμού προς εκείνες που δανείζονται ακριβότερα[3]. Στο ίδιο μήκος κύματος κινείται και η σύσταση του «Ταμείου Ανάκαμψης», στον βαθμό που τελικώς αποφασιστεί οι χορηγούμενοι πόροι να δίνονται με την μορφή δανείων αντί επιχορηγήσεων.
Οι νέοι μηχανισμοί αλληλεγγύης μπορούν να αφορούν σε νέα, υβριδικά εργαλεία (καθότι εμπεριέχουν και στοιχεία αμοιβαιοποίησης υποχρεώσεων), όπως η έκδοση ευρωομολόγου ειδικού σκοπού (εν προκειμένω συζητείται – με ελάχιστες ωστόσο πιθανότητες υλοποίησης – ένα «κορωνο-ομόλογο»), που θα αφορά αποκλειστικά δαπάνες σχετικές με την ανάκαμψη των οικονομιών, και όχι σε χρέος προηγούμενων περιόδων.
Σε δεύτερο επίπεδο, θα πρέπει να τεθεί επί τάπητος και η δημιουργία ενός μηχανισμού ασφάλισης. Από τους πρώτους που περιέγραψαν έναν τέτοιο μηχανισμό είναι ο P. de Grauve[4], σύμφωνα με τον οποίο όταν μια χώρα έρχεται αντιμέτωπη με μια ασύμμετρη διαταραχή (π.χ. αύξηση της ανεργίας), μέσω αυτού επιτυγχάνεται μία αυτόματη αναδιανομή (μεταβιβάσεις για επιδόματα ανεργίας), με αποτέλεσμα να εξομαλύνονται σε ένα βαθμό οι αρνητικές επιδράσεις αυτής χωρίς να επιβαρύνεται ο εθνικός προϋπολογισμός. Πρόκειται για μια σημαντική έκφραση δημοσιονομικής αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών, η οποία θα συνέβαλε στην μείωση του κόστους στήριξης των αδύναμων οικονομικών αλλά και στην βελτίωση της σταθερότητας στην Ευρωζώνη συνολικά.
Από τα παραπάνω καθίσταται σαφές ότι η αλληλεγγύη θα μπορούσε να εκδηλωθεί σε μεγαλύτερο βαθμό εάν η Ευρώπη προχωρήσει σε μεγαλύτερη πολιτική ενοποίηση. Βέβαια, τέτοιες προτάσεις, παρά τα προφανή οφέλη όχι μόνο για τις επιμέρους χώρες αλλά και για το σύνολο της Ευρωζώνης, προσκρούουν στην απροθυμία χωρών του Βορρά να αποδεχθούν είτε την αμοιβαιοποίηση του πιστωτικού κινδύνου (ευρωομόλογα) είτε την δημιουργία μόνιμων μεταβιβάσεων, επικαλούμενα συν τοις άλλοις τον φόβο επανάληψης των φαινομένων δημοσιονομικού εκτροχιασμού από τις «συνήθεις ύποπτες» χώρες. Ωστόσο, το επιχείρημα αυτό στερείται βαρύτητας, καθώς ήδη από την προηγούμενη κρίση έχει θεσπιστεί ένα ενισχυμένο πλαίσιο δημοσιονομικού συντονισμού (λ.χ. «ευρωπαϊκό εξάμηνο»), προς αποφυγή τέτοιων περιπτώσεων, συνεπώς δεν υφίσταται πλέον ζήτημα περί ηθικού κινδύνου.
Η Αλληλεγγύη ως Πολιτικό Πρόταγμα
Με το φάντασμα του κορονοϊού να συνεχίζει να πλανάται πάνω απ’ την Ευρώπη για τα επόμενα χρόνια, η Ε.Ε. οφείλει να αντιδράσει πιο δυναμικά, πιο αλληλέγγυα. Δεν είναι μόνο το ζήτημα της ανάκαμψης που διακυβεύεται, αλλά, όπως δήλωσε πρόσφατα ο Ύπατος Εκπρόσωπος για την Εξωτερική Πολιτική, J. Borrell, «αυτή η κρίση θα αποφασίσει πόσο χρήσιμη πιστεύουν πως είναι η Ευρωπαϊκή Ένωση οι πολίτες της».
Αυτό προϋποθέτει τολμηρές πρωτοβουλίες εκ μέρους των πολιτικών ηγεσιών, κυρίως εκείνων που φέρουν ένα ειδικό βάρος, οι οποίοι ωστόσο εμφανίζονται κατώτεροι των περιστάσεων. Αντηχεί κάπως περίεργα όταν βλέπει κανείς τους τεχνοκράτες της Ε.Κ.Τ. να κάνουν «ό,τι χρειαστεί» (για να θυμηθούμε την θρυλική φράση του π. Προέδρου M. Draghi) προκειμένου να βγάλουν τα κάστανα απ’ τη φωτιά, και από την άλλη τους εκλεγμένους ηγέτες να μην αναλαμβάνουν τις ευθύνες που επιβάλλει η νέα πραγματικότητα.
Όπως αναφέρθηκε, πολιτικές που ενισχύουν την ευρωπαϊκή αλληλεγγύη δεν ωφελούν μόνο τις αδύναμες χώρες, αλλά σε τελική ανάλυση ωφελούν και τις ισχυρές χώρες αλλά και την Ευρώπη ως σύνολο. Ακόμα και αν χρειαστεί οι τελευταίες να βάλουν το χέρι στην τσέπη. Ο πρώην Καγκελάριος H. Kohl είχε κάποτε δηλώσει ότι «η [ισχυρή] Ε.Ε. είναι προς το συμφέρον της Γερμανίας ακόμα κι όταν δεν βαίνει προς το συμφέρον της Γερμανίας», φράση που φαίνεται να έχουν λησμονήσει οι ισχυροί και συνάμα «φειδωλοί» του Βορρά.
Κλείνοντας, από την ρήση του Schuman απορρέει το συμπέρασμα ότι η αλληλεγγύη μεταξύ των κρατών της Ευρώπης, είναι μια αξία που δεν πρέπει να θεωρείται ως δεδομένη αλλά κτίζεται τμηματικά με κάθε ευκαιρία. Αυτό που απαιτείται είναι η ενσωμάτωσή της στην κουλτούρα λαών και ηγεσιών και η μετουσίωσή τους ακόμη και σε μικρές, αλλά συμβολικές ενέργειες, όπως συνέβη εν μέσω πανδημίας όπου αρκετές χώρες προσέφεραν βοήθεια σε εκείνες που είχαν περισσότερο ανάγκη[5]. Αυτό δυστυχώς δεν συμβαίνει πάντοτε, όπως μας θυμίζει η περίπτωση της προσφυγικής κρίσης όταν κάποιες (βλ. ομάδα Visegrad) αρνήθηκαν να τηρήσουν τα συμφωνηθέντα, μη αποδεχόμενα ούτε ένα πρόσφυγα στο έδαφός τους γυρνώντας την πλάτη στις χώρες που σήκωσαν σχεδόν εξολοκλήρου το βάρος του προσφυγικού.
Είναι μακρύς και δύσβατος ο δρόμος προς την αλληλεγγύη…
———-
[1] Αναλυτικά βλ. Μ. Χρυσομάλλης, “Η αρχή της αλληλεγγύης στην έννομη τάξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης: έννοια, πεδίο εφαρμογής και νομική φύση”, 2016, Digesta, Αρ. 15.
[2] Στον Fernandes, S., Rubio, E. “Solidarity within the Eurozone: how much, what for, for how long?”, 2012, Notre Europe.
[3] Γ. Ζανιάς. “Ποιος πληρώνει για την κρίση”, 20/04/2020, Καθημερινή.
[4] De Grauve, P. “Economics of Monetary Union”, 2005, Oxford University Press (6th Eds).
[5] Βλ. ενδ. Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, Δελτίο τύπου, “Η ευρωπαϊκή αλληλεγγύη στην πράξη”.